לפני ערעור על החלטה של בימ"ש לעניינים מקומיים בחיפה (כב' השופט אבישי קאופמן), שניתנה ביום 11.06.23 בתיק בב"נ 34722-05-23 ובמסגרתה נדחתה בקשת המערער לביטול צו הריסה מנהלי שניתן ביום 23.04.23 מכוח סעיף 221 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: "החוק"), כנגד סככה בבית עסקו של המערער בחיפה.

הרקע לערעור והחלטתו של בימ"ש קמא:

המערער רכש את בית העסק בשנת 2015 ובאותה עת עמדה במקום סככה ותיקה. בשלב מסוים החליט המערער להחליף או לשפץ את הסככה הקיימת. המערער החל בעבודה ובחודש אפריל 22' ניתן צו מנהלי להפסקתה. ביום 16.04.23 הגיע למקום מפקח בניה מטעם המשיבה שמצא כי העבודה הושלמה ובמקום סככה שונה מהסככה שהייתה בעבר. בהתאם הוצא צו הריסה מנהלי.

המערער טען כי מדובר באותה סככה והעבודות שבוצעו לא עולות כדי הקמת סככה חדשה, אלא מדובר בעבודות חיזוק ושיפוץ של הסככה הקיימת. כן נטען כי המשיבה לא נקטה בפעולות אכיפה נגד הסככה הקיימת במשך עשרות שנים וכך אישרה בשתיקה את קיומה של הסככה. נטען כי המערער ביצע עבודות חיזוק לגדר עליה מוצבת הסככה באישור המשיבה כבר בשנת 2015 שלא העלתה אז שום טענות נגד הסככה עצמה. לחילופין נטען כי אף אם יש לראות בעבודות שבוצעו כעבודות להקמת מבנה חדש, הרי עבודות אלה הושלמו וחלפו המועדים הקבועים בחוק לשם הוצאת צו הריסה מנהלי למבנה. כן נטען לפגמים מנהליים שנפלו בהליך הוצאת הצו ובראשם כי לא הודיעו לראשת העיר חיפה על הוצאתו לפי הוראות סעיף 227 לחוק.

בימ"ש קמא קבע בהחלטתו כי יש לדחות את בקשת המערער לביטול צו ההריסה. נקבע כי גם מבלי להידרש לראיות שצורפו על ידי המשיבה דומה כי גם לפי התמונות שצירף המערער לבקשה ברי כי מדובר בבניה חדשה. כפי שניכר בתמונות שצורפו לבקשה לסככה החדשה נוסף קיר חיצוני הפונה לרחוב קיבוץ גלויות שלא היה קיים בעבר ועובדה זו לבדה מצריכה הוצאת היתר בניה לפי הוראות סעיף 145 לחוק. נקבע כי הראיות שצירפה המשיבה מחזקות קביעה זו. בתמונות ניכר כי גג הסככה הישנה הוסר לחלוטין והוקמו קורות מתכת חדשות להרמת גג חדש. מידות הסככה החדשה גדולות יותר והתמונות מראות בבירור כי נוסף דופן נוסף לסככה שלא היה קיים בעבר. צוין כי עבודות שיפוץ שעיקרן החלפת רכיב ישן בחדש אינן מצריכות היתר אולם בניית גג למבנה, החלפה של גג ישן במלואו בגג חדש ובניית קונסטרוקציה חדשה כמו במקרה דנן חורגות מכך ומחייבות קבלת היתר. במקרה דנן מדובר בהחלפת הגג כולו על גבי קונסטרוקציה חדשה ולכן נקבע כי מדובר במבנה חדש.

כן נקבע כי לאור הקביעה שלעיל, טענות המערער בדבר שיהוי ניכר מצד המשיבה בפעולות אכיפה אינן שרירות. מחומר הראיות עולה בבירור כי מדובר בסככה חדשה וכנגד הקמתה הוצא צו מנהלי להפסקת עבודה בחודש אפריל 22', צו אשר המערער הפר ולא השיג נגדו לפי הוראות החוק. היה עליו להעלות טענות כנגד הצו מחודש אפריל 22' ולא לעשות דין לעצמו בהשלמת הבניה. נדחו טענות המערער כי המשיבה נקטה בשיהוי בהוצאת צו הריסה מנהלי שעה שזיהתה קונסטרוקציה בלתי חוקית עוד באפריל 22'. נקבע כי לא התקיים שיהוי מהותי וכי המשיבה נקטה פעולות אכיפה עם גילוי העבירה. הוצא צו מנהלי להפסקת העבודות והמערער הפר את הצו והשלים את הבניה למרות הצו ויש חומרה יתרה בהתנהלותו. כן נקבע כי המשיבה לא חרגה מסד הזמנים הקבוע בחוק לפי סעיף 221(א) מכיוון שבראיות שצורפו מצוי תצלום אוויר מיום 5.11.22 שמגלה כי הבניה טרם הושלמה ובמקום עמד רק שלד המבנה. הצו מושא הבקשה ניתן ביום 23.04.23 ולכן טרם חלפו שישה חודשים מיום שהסתיימה העבודה האסורה. צוין כי המבחן הוא השלמת המבנה כולו ולא השלמת חלקו.

באשר לטענת המערער כי נפלו פגמים חמורים בהוצאת הצו נקבע כי לפי סעיף 229 לחוק צו מנהלי לא יבוטל בשל פגמים מנהליים שאינם יורדים לשורש ההליך. נדחו טענות המערער כי לפני מהנדס העיר לא עמדה התמונה התכנונית המלאה לפני שקיבל החלטתו היות שמדובר במבנה ישן שעמד במקום במשך עשורים, זאת לאחר שנקבע כי מדובר במבנה חדש. כן צוין כי לא נראה שבפני מהנדס העיר היה חסר מידע תכנוני חשוב הנוגע לעניין. ביחס לטענות המערער כי לא ניתנה הודעה לראשת העיר חיפה על הוצאת הצו לפי סעיף 227 לחוק נקבע כי המשיבה אכן לא הציגה אישור כי ראשת העיר יודעה בנוגע להוצאת הצו, אך לשון הסעיף מגלה כי לא נדרש אישור מצד ראש הרשות המקומית לפני הוצאת הצו או אף את תגובתו אלא רק כי יודיעו לראש הרשות כי הצו ניתן. לכן נקבע כי לא נראה כי מדובר בפגם המגיע לשורש הצו באופן המצדיק ביטולו. כן צוין כי נראה כי תכלית סעיף זה היא במקום בו הרשות האוכפת אינה הוועדה המקומית, כך שראש הרשות המקומית שבה מצוי הנכס לא יופתע מפעילות אכיפה בשטח הרשות. נקבע כי בעניין זה אין מדובר בפגם חמור כפי שדורש החוק כרף לביטול הצו. בסופו של דבר נדחתה הבקשה ונקבע כי הצו יבוצע.

טענות הצדדים:

המערער טוען כי יש להורות על ביטול צו ההריסה המנהלי שכן אינו עומד בדרישות סעיף 221(א) לחוק הן בנוגע למועד סיום הבניה והן לחוקיות המבנה מלכתחילה. כן נטען כי צו ההריסה המנהלי לוקה בשיהוי רבתי מאחר שחלפו המועדים הקבועים בחוק להוצאת צו ההריסה המנהלי ולאור העובדה שהבניה ידועה למשיבה לכל הפחות שנה טרם הוצאת צו ההריסה המנהלי ומדובר במבנה בן יותר מ-60 שנה אשר לפני יותר משנתיים בוצעו בו עבודות תחזוקה. עוד נטען כי הונחה תשתית ראייתית עובדתית מוטעית ומטעה בפני כל הגורמים המעורבים בהוצאת צו ההריסה לרבות המשיבה עצמה ותובע הוועדה המקומית, הן ביחס לשטחים של המבנה והן ביחס למועדים והוסתרה מעיניהם העובדה שבאותו מקום קיים אותו מבנה במשך יותר מ-60 שנה. נטען כי המשיבה לא עמדה בדרישות חוק התכנון והבניה בהוצאת צו ההריסה המנהלי וגם בתצהיר המפקח וגם בצו עצמו לא מצוין מועד סיום הבניה בהתאם לסעיף 221 לחוק. עוד נטען כי בניגוד לסעיף 227 לחוק המשיבה לא הודיעה לראש העיר חיפה על הוצאת הצו המנהלי ולכן הצו הוצא בניגוד לחוק. נטען כי מדובר בפגמים חמורים בהליך הוצאת הצו המצדיקים ביטולו.

לטענת המערער שגה בימ"ש קמא כאשר קבע שמדובר בבינוי חדש וכי התקיימו מלוא הדרישות להוצאת צו ההריסה המנהלי. נטען כי בימ"ש קמא התעלם מהסתירות שעלו מעדות המצהיר מטעם המשיבה, מהעדר מסד נתונים עובדתיים שבאו לידי ביטוי בהחלטה מנהלית שגויה וראיות בלתי קבילות ובלתי מהימנות שמאיינות את ההחלטה המנהלית. נטען כי מדובר בסככה הקיימת בחלקה פרטית של המערער שהינה חלק בלתי נפרד מהעסק של המערער שקיים מלפני שנות ה-50 באותו המקום. נטען כי גם אם הוחלף הגג, המבנה קיים כבר עשרות שנים. המבנה הקיים היום הינו באותו גודל של המבנה הקיים מזה עשרות שנים. נטען כי ההבדל והתוספת היחידה שנעשתה למבנה הינו הוספת הקירות מפנלית מהצדדים של המבנה, כאשר במשך עשרות שנים המבנה היה קיים עם קירוי עליון בלבד וחשוף מהצדדים. נטען כי המערער לא הסתיר נתון זה לכל אורך ההליך בבימ"ש קמא ובעצמו צירף תמונות של המבנה שכיום נמצא באותו מקום, אותו גובה ואותו שטח למעט הקירוי הצדדי. נטען כי יתכן שלאור קירוי הצדדים התמונה מטעה והמבנה נראה גדול יותר, כאשר בפועל מדובר באותו מבנה מבחינת שטחים. נטען כי מאחר שהמבנה קיים שנים והיה שיהוי של יותר משנה בהוצאת צו ההריסה המנהלי, יש לבטל את צו ההריסה. נטען כי לא הוצג המידע התכנוני הנכון ומדובר בפגם חמור שמוביל לביטול צו ההריסה המנהלי.

המשיבה טוענת כי בימ"ש קמא קבע קביעה עובדתית לפיה עסקינן במבנה חדש לגמרי שבנייתו הסתיימה לאחר נובמבר 22'. על אף שהיה במקום מבנה ישן קודם, מבנה זה נהרס לגמרי ותחתיו הוקם מבנה חדש, שונה בצורתו ובמידותיו, כנגדו הוצא הצו. נטען כי קביעה זו של בימ"ש קמא ניתנה על בסיס עדותו המהימנה של המפקח, תמונות ומסמכים שצורפו לצו המנהלי והוגשו לעיון ביהמ"ש כחלק מהצו. נטען כי בניגוד לנטען על ידי המערער, המפקח הבהיר כי מדובר במבנה חדש שונה בצורתו ובמידותיו מהמבנה הישן שנהרס וכך גם עולה באופן ברור מתמונות המבנה שצירף המערער בעצמו ולאור ממדי המבנה העצומים אין לייחס משמעות יתרה למידת הדיוק במידות. הפסיקה אליה מפנה המערער אינה רלוונטית שכן כאן מדובר במבנה ישן שנהרס לחלוטין ותחתיו נבנה מבנה חדש. נטען כי בימ"ש קמא קבע בצדק כי המועד ממנו נמנים המועדים להוצאת הצו הוא מועד סיום הבניה ולא מועד תחילתה ואין להפריד בין חלקי המבנה, כי אם להתייחס למבנה כאל מכלול. נטען כי מועד סיום הבניה היה בידיעת התובע ומוציא הצו ועלה באופן ברור מהמסמכים שצורפו לצו עובר להוצאתו, כעולה מתשובת המפקח בפרוטוקול הדיון וצילום האוויר שצורף על ידו המעיד שהבניה הסתיימה בטווח של חצי שנה מצו ההריסה. גם עובדת קיומו של מבנה ישן שנהרס הייתה ידועה לתובע ולמוציא הצו עובר להוצאתו ועלתה מהמסמכים שצורפו לצו ובראשם צו הפסקת העבודות שהוצא באפריל 22' ואוזכר במסמכי ההתייעצות ובצו. נטען כי כל המידע היה בחומרים שצורפו לצו ובידיעת התובע ומהנדס העיר במועד הוצאת הצו ולכן גם אם יקבע שנפל פגם, אין מדובר בפגם המצדיק ביטול הצו.

לטענת המשיבה מדובר במבנה שהוקם על שטח המיועד לדרך ואין מקום לטענה כאילו מדובר במבנה שניתן היה לקבל היתר לשיפוצו בהסתמך על התכנית החלה. ממילא מדובר במבנה חדש שמחייב הוצאת היתר. נטען כי מדובר בצו הריסה מנהלי שהוצא כנגד מבנה חדש עצום ממדים שהוקם מהמסד עד הטפחות על שטח המיועד לדרך ושהקמתו הושלמה לאחר נובמבר 22' תוך הפרת צו הפסקת עבודות שהוצא בתחילת העבודות באפריל 22'. לכן בצדק קבע בימ"ש קמא כי גם אם נפל פגם כלשהו בהוצאת הצו, אין מדובר בפגם חמור המצדיק ביטולו, ודאי נוכח חומרת העבירה והתנהלות המערער.

בתגובה לטענות המשיבה טוען המערער כי התחיל בהגשת הליך בקשת היתר לסככה. כן נטען כי המשיבה פעלה בשיהוי ונפלו בצו פגמים המצדיקים ביטולו.

דיון והכרעה:

לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת החלטתו של בימ"ש קמא הגעתי למסקנה כי יש לדחות את הערעור מהטעם שלא נפל בהחלטת בימ"ש קמא כל פגם המצדיק את התערבותו של בית משפט זה.

יש לציין כי מדובר בערעור על קביעות עובדתיות שקבע בימ"ש קמא. לא מצאתי כל סיבה לשנות את קביעותיו העובדתיות של בימ"ש קמא. לעניין התערבות ערכאת הערעור בקביעות עובדתיות של הערכאה הדיונית ראו: רע"פ 2452/12 אלמחדי נ' מדינת ישראל (26.03.2012); רע"פ 2468/05 מוסטפא נ' מדינת ישראל (05.04.2005). כן יצוין, כפי שציין אף בימ"ש קמא, כי לרשות המנהלית עומדת חזקת התקינות המנהלית, היינו, חזקה כי פעולתה המנהלית נעשתה כדין. בית המשפט אינו נכנס בנעלי הרשות המנהלית ואינו מחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו. הסמכות לביטול צווי הריסה תשמר למקרים חריגים בהם נפלו בהתנהלות הרשות פגמים חמורים העושים את הצו לבטל מעיקרו [רע"פ 5387/16 עבד אלראזק נ' מדינת ישראל (19.09.2016)].

במקרה דנן קבע בימ"ש קמא כי מדובר במבנה שנהרס לחלוטין ותחתיו נבנה מבנה חדש. נקבע כי גם לפי התמונות שצירף המערער לבקשה ברי כי מדובר בבניה חדשה והמערער הקים סככה חדשה. נקבע כי כפי שניכר בתמונות שצורפו לבקשת המערער, לסככה החדשה נוסף קיר חיצוני הפונה לרחוב קיבוץ גלויות, שלא היה קיים בעבר, ועובדה זו לבדה מצריכה הוצאת היתר בניה. כן צוין כי הראיות שצירפה המשיבה, ועליהן העיד המפקח, מחזקות קביעה זו לפיה גג הסככה הישנה הוסר לחלוטין והוקמו קורות מתכת חדשות להרמת גג חדש שהינו גדול מהסככה הקודמת. כן נראה בבירור מהתמונות כי נוסף דופן נוסף לסככה שלא היה קיים בעבר. על כן, אין מדובר בעניין זה בעבודות שיפוץ ולכן זה לא חלה ההלכה אליה מפנה המערער שעוסקת בשיפוץ מבנה קיים ולא ניתן לקבוע כי מדובר בעבודה שאינה מצריכה היתר. בנסיבות אלה, לא מצאתי מקום להתערב בקביעתו של בימ"ש קמא, המבוססת בראיות ובעדויות שהוצגו לו, כי מדובר בבניה חדשה המחייבת קבלת היתר בהתאם לסעיף 145(א)(2) לחוק.

בכל הנוגע לטענות המערער בדבר שיהוי בלתי סביר מצד המשיבה בביצוע פעולות אכיפה, הרי שלמרות שבימ"ש זה סבור שמן הראוי היה שהמשיבה תפעל לביצוע צו הפסקת העבודה שניתן בחודש אפריל 22' מהר יותר מכפי שפעלה, לא ניתן להתעלם מכך שהמערער הפר את צו הפסקת העבודה ולא השיג נגדו בהתאם להוראות החוק, אלא עשה דין לעצמו והשלים את הבניה בניגוד לצו שניתן. בנסיבות המקרה, כפי שקבע בימ"ש קמא, לא נמצא במקרה זה שיהוי מהותי המצדיק התערבות בהחלטה. המשיבה נקטה בפעולות אכיפה עם גילוי העבירה והוציאה צו מנהלי להפסקת העבודות, צו שהופר על ידי המערער. בהתאם לסעיף 221(א) לחוק, ניתן להוציא צו הריסה מנהלי בלבד שלא חלפו יותר משישה חודשים מיום שהסתיימה העבודה האסורה.

בימ"ש קמא קבע בצדק בהתאם לדין ולפסיקה כי המועד ממנו נמנה המועד להוצאת הצו הוא מועד סיום הבניה האסורה ולא מועד תחילתה ואין להפריד בין חלקי המבנה, כי אם להתייחס למבנה כאל מכלול. אין לקבל את טענות המערער כי בימ"ש קמא הסתמך על מסמך ללא תאריך. כפי שנקבע בהחלטתו של בימ"ש קמא, ההחלטה ניתנה על בסיס עדותו של המפקח ותצלום אוויר שצורף לצו, המעיד על כך שהבניה הסתיימה לא לפני נובמבר 22' ולכן יש לקבוע כי המשיבה עמדה בסד הזמנים הקבוע בסעיף 221(א) לחוק, כפי שקבע בימ"ש קמא. כפי שנקבע, החומר שצורף לצו מעיד על כך שהבניה הסתיימה לא לפני נובמבר 22' ולאחר שהוצא צו הפסקת עבודות. לכן צו ההריסה עומד בדרישות החוק ולא נפלו בו פגמים המצדיקים התערבות, כפי שקבע בימ"ש קמא.

כפי שקבע בימ"ש קמא, לא נפלו בצו ההריסה המנהלי פגמים המצדיקים את התערבות בית המשפט בהליך במנהלי או בהחלטת בית משפט קמא. לא מצאתי מקום להתערב גם בקביעתו של בימ"ש קמא כי המידע הדרוש היה בפני כל הגורמים שעסקו בהוצאת הצו, גם אם ראוי היה לציין את העובדה שבמקום עמד מבנה ישן במשך מספר שנים. כפי שנקבע, לא נראה שבפני מהנדס העיר היה חסר מידע תכנוני חשוב הנוגע לעניין לצורך חתימתו. התשתית העובדתית הונחה בפני נותן הצו ולכן לא נפל בצו פגם המצדיק התערבות בנסיבות העניין, כפי שקבע בימ"ש קמא. כמו כן, כפי שציין בימ"ש קמא, לא נדרש אישור ראשת העיר. תכלית הסעיף היא להודיע לראש הרשות המקומית שבתחומה ניתן הצו ומכיוון שמהנדס העיר ידע על הצו, העובדה כי לא הוצג אישור שראשת העיר יודעה בנוגע לצו אינה מהווה פגם המצדיק את התערבות ערכאת הערעור.

מעבר לאמור לעיל, יש לציין כי פנייתו של המערער נגועה בחוסר ניקיון כפיים. מדובר במבנה שנבנה ללא היתר ובניגוד ליעוד המקרקעין על פי התכנית החלה על המקרקעין, המייעדת את המקרקעין לדרך. כמו כן, המערער המשיך והשלים את עבודות הבניה על אף צו הפסקת העבודות שניתן נגדו. אמנם נטען כי המערער פועל כעת להסדיר את הבניה, אך ייתכן שהדבר אינו אפשרי בהתאם לתכנית החלה על המקרקעין ואין מדובר בהיתר שנמצא בהישג יד. על כן, הבניה שבנדון מהווה עבירה על חוק התכנון והבניה שהינה עבירה הפוגעת במרקם התכנוני, בשמירה על שלטון החוק והסדר הציבורי, עבירה המוגדרת כ"מכת מדינה" ומהווה זלזול בשלטון החוק. אי אכיפה של החוק במקרים אלו גורמת לפגיעה באמון הציבור בשלטון החוק ובאכיפת החוקים וכך פוגעת באינטרס הציבורי. בנסיבות אלה, כאשר העבודות בוצעו ללא שניתן להן היתר בניה, נוכח תכלית החוק וגם אם נפל פגם בהוצאת הצו כפי שנטען, אין מדובר בפגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו ולא נמצא עיוות דין המצדיק התערבות [רע"פ 2842/22 אבו שאח נ' מדינת ישראל (15.06.2022); רע"פ 7314/21 חוסיין נ' היחידה הארצית לאכיפה דיני תכנון ובניה (31.10.2021)].

כמו כן, בפסיקה נקבע כי אל לו לבית המשפט ליתן יד לבניה בלתי חוקית, בוודאי לא להניח לה להימשך עד אין קץ. צו הריסה יש לבצע, אלא במקרים חריגים ויוצאי דופן, כגון שהיתר הבניה מצוי בהישג יד ועיכוב פורמלי הוא שמעכב את קבלתו. הנטל להוכיח כי קבלת היתר הבניה מצויה בפתח, ולמצער שקיימת אפשרות לקבל היתר בתוך פרק זמן סביר, מוטל על המערער ובעניין זה ניצבת משוכה גבוהה בפני המערער ואין די בטענות בדבר התחלתו של הליך תכנוני כלשהו [ראו: רע"פ 1331/23 אבו חג'ג' נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה - עיריית טייבה (21.02.2023); ע"פ 4450/20 אגבריה נ' מדינת ישראל הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה (14.10.2020); רע"פ 4877/18 אלאטרש נ' מדינת ישראל (04.09.2018)]. אמנם הדברים נאמרו לגבי עיכוב ביצוע צו הריסה שיפוטי אך נכונים גם לענייננו.

בענייננו, כאמור, המערער לא הראה כי קיימת אפשרות בהישג יד להכשיר את הבניה. המצב העובדתי הוא שניתן צו הפסקת עבודות, אך המערער המשיך בבניה למרות הצו ועשה דין לעצמו. בצו ההריסה לא נפלו פגמים המצדיקים התערבות. קביעותיו של בימ"ש קמא הן קביעות עובדתיות ומשפטיות שאין מקום להתערב בהן בנסיבות העניין, כפי שפורט לעיל.

יצוין כי צו ההריסה המנהלי נועד להיות יעיל למלחמה בבניה שלא כחוק ומדובר בכלי אכיפה יעיל, מהיר ואפקטיבי שתפקידו להביא לצמצום מידי של תופעת הבניה הבלתי חוקית ולייעל את הליכי האכיפה [ראו: רע"פ 7316/21 וליד אמאם נ' היחידה הארצית לאכיפה דיני תכנון ובניה (23.10.2022)]. בענייננו, כאמור, אין פתרון אחר נראה לעין לבניה הבלתי חוקית של המערער ולכן יהיה זה בלתי סביר לבטל את צו ההריסה המנהלי, שתפקידו להוות כלי יעיל למלחמה בתופעת הבניה הבלתי חוקית. על כן, בנסיבות אלה, אינני מוצא כי נפל פגם בהחלטה.

אשר על כן, לאור המפורט לעיל, לא מצאתי מקום להתערב בהחלטתו של בימ"ש קמא. הערעור נדחה.

המזכירות תעביר עותק מפסק הדין לב"כ הצדדים ולתיק בימ"ש קמא.